FAZ-SUDBONOSNI ZASTOJ-10. VI.

NJEMAČKA FRANKFURTER ALLGEMEINE ZEITUNG 10. VI. 1998. Sudbonosni zastoj "Rasprave o prilagodbi sporazuma o konvencionalnim oružanim snagama u Europi (kratica KSE - Konventionellen Streitkräfte in Europa) aktualnom sigurnosno-političkom stanju u ozbiljnoj su krizi. Ako prilagodba ne uspije do washingtonskog susreta na vrhu NATO-ovih članica, u proljeće iduće godine, sporazumu prijeti erozija: Rusija bi tada vjerojatno na jednoj od 'izvanrednih' konferencija mogla odstupiti od dijela sporazuma. Tim je korakom već više puta prijetila. Taj je sporazum ugaoni kamen europske sigurnosti. Od 1990. ograničava konvencionalne oružane snage trideset država u Europi: među njih spadaju sve države NATO-a i zemlje bivšeg Varšavskog ugovora. U dvije skupine država koje su još usmjerene na stare strukture saveza, ograničava pet kategorija: tenkove, oklopljena borbena vozila, topništvo, borbene zrakoplove i borbene helikoptere. Godišnja razmjena podataka o oružanim snagama i oružju, kao i inspekcije, u međuvremenu su se razvile u čvrst sastavni dio sigurnosti i stvaranja povjerenja. To je i važan razlog što je nuklearno oružje drastično izgubilo na značenju. Sustav ograničavanja i ispitivanja toga sporazuma i dalje se na postojanju dvaju saveza. Istočni vojni savez raspušten je 1991. a bivši Sovjetski savez raspao se na 15 država od kojih osam (Rusija, Ukrajina, Bjelorusija, Armenija, Azerbejdžan, Gruzija, Moldova i zapadni kraj Kazahstana) podliježu odredbama sporazuma o smanjivanju konvencionalnog naoružanja. Osim toga, zapadni je savez odlučio prihvatiti države istočne Europe. Imajući u vidu sve veći broj nezavisnih zemalja članica i proširenje NATO-a na istok, koncept KSE-sporazuma o skupinama država, a nastao je još u doba hladnoga rata, sada postaje upitan. Osim toga, njime se zabranjuje prijam novih članica. U zimi 1996. jednodušno je prihvaćeno da se KSE-sporazum, na temelju postojećeg vojnog statusa quo, prilagodi izmijenjenom sigurnosno-političkom stanju. U ljetu 1997. prihvaćeni su određeni elementi novog koncepta ograničavanja. Zastarjeli koncept ograničavanja skupina država sa svojim regionalnim donjim granicama treba biti zamijenjen novim sustavom državnih i teritorijalnih gornjih granica. Državne gornje granice određuju koliko oružanih snaga na području obuhvaćenom sporazumom neka zemlja smije imati. Teritorijalne gornje granice određuju koliko od toga smije biti nazočno na području neke države ili neke teritorijalne jedinice, uključujući i stacionirane postrojbe. Tek prava kombinacija obaju načina ograničavanja daje stabilnost. Zapadni savez, osim toga, namjerava znatno smanjiti cjelokupne dosadašnje gornje granice količine naoružanja. Time se ni poslije prijama triju novih članica ne bi prekoračile dosadašnje gornje granice skupine zapadnih država. Budući da su zalihe oružja svih članica NATO-a, kad je riječ o više od 25 tisuća sustava naoružanja, ispod gornje granice njihove skupine, a tri džave pristupnice raspolažu s više od 11 500 oružanih sustava, manevarskog prostora ima dovoljno. Rusija je spremna povući svoj zahtjev za postavljanje novih ograničenja za zapadni savez. Od potpisivanja toga sporazuma 23. srpnja 1997., pregovori su izgubili dinamiku. U savezu se otada raspravlja o sljedećim temama i to proturječno: novi pokušaj smanjivanja naoružanja koji obuhvaća nacionalne države ograničava vojnu sposobnost djelovanja više nego ranije. Stoga su NATO i Rusija u temeljnim dokumentima u svibnju 1997. dogovorili da su povremena pojačanja dopuštena. Sporna je količina tih povremenih pojačanja snaga. Dok Sjedinjene Države žele ostaviti otvorenom mogućnost da se u svakoj državi potpisnici sporazuma teoretski dodatno stacioniraju do dvije divizije, većina europskih država to odbija. One drže da to, teoretski, dopušta jačanje oružanih snaga u državama oko Rusije za koje se ne može reći da su stabilne. Njemačka je stoga izradila protuprijedlog. Njega ipak podupiru i američke oružane snage. Čak je i Rusija od kraja ožujka 1989. prihvatila postupak, ali ne i količinu mogućeg razmještanja snaga. Po njemu bi se pravilo pojačanja, koje za sada vrijedi samo za rubna područja, proširilo na sve države koje su potpisale sporazum. Dodatno bi u prijetećim kriznim stanjima jedna do dvije države mogle prenijeti svoja prava na 'privremeno razmještanje' nekoj trećoj državi. To bi i na razini nadzora naoružanja odgovaralo planovima NATO-a da do dvije divizije budu premještene u neku kriznu regiju. Iako je primjerice Njemačka već izjavila da je zbog povlaštenog sigurnosnog položaja u svako doba spremna svoje pravo 'privremenog stacioniranja' odstupiti drugim partnerima u savezu, američke oružane snage još uvijek vide probleme. Argumentiraju da se mora politički pregovarati s još dvije daljnje države prije nego što se iskoristi maksimalna vojna fleksibilnost u kriznim stanjima. I o novom tranzitnim pravilima još ne postoji suglasje. Do sada je već bilo dopušteno da oružane snage koje su u roku od sedam dana prešle preko područja, budu izuzete od ograničenja. Budući da novi pokušaj ograničenja puno više ograničava vojnu fleksibilnost, razmišlja se i o 'unutarnjem' tranzitnom pravilu. Jer države koje, poput Sjedinjenih Država, stacioniraju u Europi velike kontingente postrojba, moraju imati mogućnost da ih povuku ili premjeste u druge države područja obuhvaćenog tim sporazumom. Pritom ponekad prekorače gornja teritorijalna ograničenja država preko kojih prolaze. Još se vijeća o rokovima koji su za to potrebni. Washington zamišlja dulji rok (otprilike šest tjedana) dočim europske zemlje drže da je dovoljno i kraće vremensko razdoblje (nekih dva do tri tjedna). Sustav verifikacije i nadzora toga sporazuma izgrađuje se također na skupinama država. Stoga je koordinacija inspekcija unutarnja stvar saveza. Ukidanje skupina država učinit će nužnim novo uređenje na temelju trideset država. Koordinacija inspekcija u trideset država svakako će biti teža nego u skupinama od četrnaest ili šesnaest država. Stoga bi pomogao ustroj središnjeg ureda za verifikaciju i kooridinaciju u OESS-u ili u Den Haagu. Ponajprije, Amerika bi morala pristati na preseljenje ili prijenos NATO-vih centara za verifikaciju i koordinaciju na taj novi ured. Osim toga, važno je da Washington u svojim prijedlozima za verifikaciju više vodi računa o aspektu stvaranja povjerenja. Prerada sporazuma o ograničavanju konvencionalnog naoružanja otvara istodobno i priliku da se pojednostavi razmjena podataka i da se pritom uštedi. Tako bi središnja agencija za podatke, ustrojena primjerice u OESS-u, prikupljala sve podatke i koristila ih za zemlje sudionice. Time bi postao nepotreban prijenos dokumentacije između glavnih gradova koji se obavlja svake godine i održavanje trideset korisničkih stožera u tim zemljama. Naposljetku bi, osim toga, usporedno s proširenjem NATO-a, jačala i uloga OESS-a. To bi ispunilo ruske zahtjeve. Vijećanja o promjeni teritorijalnih gornjih granica tek su počela. Sjedinjene Države sklone su većoj fleksibilnosti dok Njemačka, zajedno s Rusijom, drži da bi zbog stabilnosti trebalo teritorijalne gornje granice mijenjati samo u iznimnim slučajevima (recimo kod promjene geopolitičkog stanja). Sjedinjene bi Države, osim toga, rado ponijele svoj udio u teritorijalnoj gornjoj granici kad iz zemlje povuku svoje jedinice. No taj automatizam Njemačka, kao glavna država na koju se to odnosi, ipak odbija zato što bi njemačke teritorijalne gornje granice, a time i njemačka sigurnost bitno ovisile o vojnopolitičkim odlukama drugih država. S takvim stajalištem može biti otežan i kompromis na boku. Jer time jačaju prava država koje dovode stacionarne postrojbe, a ne zemalja koje ih prihvaćaju (poput Moldove, Gruzije, Ukrajine i Armenije). One bi povlačenjem ruskih postrojba automatski morale sniziti svoje teritorijalne gornje granice bez mogućnosti da ih u krizi iskoriste za vojnu suradnju s drugim zemljama. U prilagodbi bočnog uređenja novom sustavu ograničavanja postoji cijeli niz teškoća: zapadne bočne države žele i dalje dosadašnja regionalna razgraničenja. Inače će, boje se, nestati sama bit pravila o bokovima. Tu je bojazan početkom godine još pojačao ruski prijedlog za prilagodbu bočnog pravila: Rusija za ograničene oružane snage bočne regije na svojem teritoriju traži samo politički obvezujuće uređenje koje bi, osim toga, trebalo biti tako oblikovano da se njezine oružane snage tamo mogu pojačati. Većina drugih zemalja odbija promjenu pravno obvezatnih dužnosti u političke i ne želi povećanje ruskih oružanih snaga na bokovima, osobito zato što je bočno pravilo tek 1996. izmijenjeno u korist Rusije. Razjašnjenje bočnog pitanja središnji je element prilagodbe sporazuma o ograničavanju konvencionalnog naoružanja. U prošlosti je uglavnom Washington, zahvaljujući konstruktivnom angažmanu, postigao potrebne kompromise. Zbog stajališta američkih oružanih snaga takav je angažman nesiguran. Sadašnji se problem sastoji u tomu da očito i u Americi i u Rusiji postoje sve jače snage koje se iz raznih razloga ograđuju od prilagodbe sporazuma o ograničavanju naoružanja. U Americi su to u prvom redu oružane snage koje drže da bi novi koncept ograničenja mogao jako smanjiti njihovu vojnu fleksibilnost i ograničiti NATO. No pri tome se odgovornost za to ne smije prebaciti samo na oružane snage. Njihovo držanje samo odražava općenito stajalište u američkoj strategijskoj raspravi u kojoj NATO dobiva sve manje samostalnosti, a istodobno je sve više potčinjen globalnim interesima Amerike. Zbog takvog razvoja stanja izgleda da ministarstvo vanjskih poslova, usredotočeno na izjednačenje interesa s Europom, gubi utjecaj. Razgovori o nadzoru naoružanja tu su se pokazali kao rano upozorenje sve većih razilaženja u savezu. Strategijska rasprava zaposlit će Atlantski savez idućih mjeseci i u to bi vrijeme mogla negativno djelovati na razgovore o konvencionalnom naoružanju - i stoga što je Francuska zauzela suprotan, izrazito kritički stav. U Rusiji sporazum blokiraju u prvom redu časnici koji sumnjaju u njega i civilni suradnici u ministarstvu vanjskih poslova koji su razočarani dosadašnjim tijekom pregovora. Ponajprije zbog zapadnog odbijanja 'pravila o dostatnosti saveza' (gornja granica naoružanja za zapadni savez), čini se da su protekle godine bivši podupiratelji prilagodbe sporazuma postali njezinim protivnicima. Zbog tog razočaranja, težište svoje politike države potpisnice sporazuma prebacile su na slabljenje bočnog rješenja, a tu se pokušava postići političko poravnanje za proširenje NATO-a. Pri tomu se Rusiji mora uzeti u obzir da je u mnogim aspektima prilagodbe sporazuma već zauzela polazna stajališta o kojima zapadni savez još uvijek raspravlja. Osim toga, ruska politika u vezi sa sporazumom, unatoč savim unutarnjim razlikama, još ima toliko manevarskog prostora da konstruktivno pomaže upravo stvaranju konsenzusa na Zapadu, primjerice oko 'privremenog stacioniranja'. Savezna vlada je do sada u pregovorima, zajedno s Francuskom i Nizozemskom, koncepcijski pogonska i posrednička snaga, ali bi u slučaju uzajamne blokade između Rusije i Amerike malo toga mogla postići. Svim vladama koje sudjeluju u pregovorima pri tomu je jasno kako mora izgledati politički kompromis ako uspije prilagodba sporazuma o ograničavanju naoružanja: Rusija prešutno pristaje na novi koncept ograničenja proširenja NATO-a i korištenja zajednički dogovorenih mogućnosti promjene u istočnoj i srednjoj Europi, ali za to u protupotezu dobiva više mogućnosti vojnog djelovanja na južnom boku svojega teritorija. Povećanje ruskih mogućnosti vojnog djelovanja, npr. ukidanjem mnogih gornjih granica u pojedinim regijama u ruskom vojnom okrugu sjeverni Kavkaz, nailazi na ranije spomenuto proturječje ostalih bočnih država. Na sjevernom boku ruska vojna sila više ne predstavlja prijetnju. U ruskom vojnom okrugu Lenjingrad postoji jedna jedina sposobna divizija, ostatak jedinica popunjen je vojnicima tek od 40 do 50 posto. Vojna zapovjedništva već su raspuštena tijekom vojne reforme. Stanje u Kalinjingradu je slično, tako da bi se tamo postojeće potencijale moglo zamrznuti u skladu s politikom nadzora naoružanja. Jednostrana Jeljcinova ponuda od 4. prosinca 1997. da snagu postrojba na sjeverozapadu Rusije smanji za 40 posto, ide u dobrom smjeru. Pravi je problem južni bok, zbog mnogih potencijalnih sukoba i zaliha sirovina. Stajalište bočnih država da ruske oružane snage u vojnom okrugu sjevernog Kavkaza treba višestruko regionalno ograničiti, ne može se uskladiti s novim ograničavanjem čak ni ako, a Rusija se ne bi smjela osjećati obveznom, zaključi da su njezini sigurnosni interesi doista ugroženi. Ni ruski parlament neće pristati na takvo uređenje. Turski glavni stožer morao bi pritom za Rusiju imati puno razumijevanja. Na kraju krajeva, Turska je na jugoistoku prema Iranu, Iraku i Siriji ustrajala na zoni isključenja na području primjene sporazuma kako bi zaštitila svoje sigurnosne interese. Stoga bi se u prvom redu u prilagodbi na južnom boku trebalo raditi o jačanju nezavisnosti novih država i što je moguće strožim normama razmještanja stranih (ruskih) postrojba kako bi se poduprla njihova želja za povlačenjem tih postrojba (do Armenije). U mnogim državama koje su potpisale sporazum o ograničenju naoružanja čini se da, ili potcjenjuju sadašnje teškoće u pregovorima, ili vjeruju da bi bez većih problema mogli pregovarati i poslije washingtonskog susreta NATO-a u proljeće 1999 godine. Pri tomu očito ne raščlanjuju dovoljno ugovorne pravne i političke posljedice koje proširenje NATO-a nameće 'neprilagođenom' sporazumu o ograničenju naoružanja. Umjesto toga uzdaju se da Rusija zbog slabosti svojih konvencionalnih oružanih snaga više treba taj sporazum nego države NATO-a. Zbog toga i ne vjeruju ruskim prijetnjama da će sazvati 'izvanrednu konferenciju' i odstupiti od nekih dijelova sporazuma. Kakve će biti posljedice ako se NATO proširi, a taj sporazum ne bude prilagođen? Najprije će tri nove članice NATO-a i dalje ostati u istočnoj skupini država koje su ga potpisale i podlijegat će ograničenjima (4000 tenkova, 5900 oklopljenih borbenih vozila, 3600 topničkih sustava) u istočnoj središnjoj regiji (Madžarska, Poljska, Slovačka, Češka). Hoće li se, osim toga, u tim državama smjeti rabiti zapadne stacionarne postrojbe i one 'za održavanje mira', sporno je pitanje u međunarodnom pravu. Prekoračenje ranije spomenutih gornjih granica bilo bi kršenje međunarodnoga prava. Ipak je moguć prijelaz u zapadnu skupinu država, ali samo u okviru izvanredne konferencije čiji bi ishod bio otvoren. Zašto bi Rusija pristala na taj prijelaz ako prije toga prilagodba propadne, prije svega, zbog neodlučnosti zapadnog saveza? Rusija bi time neizravno proširenju NATO-a dala još i svoj politički blagoslov. Kad je riječ o unutarnjoj politici, bila bi izložena oštroj kritici. Stoga malo toga govori da bi se odvažila na takav korak. Ostanak članica NATO-a u istočnoj skupini država za Rusiju i ostale države koje su potpisale sporazum u istočnoj skupini odmah stvara različite standarde verifikacije. Dok Rusija često može nadgledati zemlje NATO-a, zapadnoj skupini država koje su potpisale sporazum, zbog velikog ograničenja verifikacijskih prava unutar njihove skupine država (samo pet inspekcija godišnje), to nije moguće. Države NATO-a koje, poput Madžarske, Poljske i Češke, pripadaju istočnoj skupini država, podliježu ograničenom pravu nadzora. Ono se vrlo brzo može potrošiti inspekcijom drugih država vlastite skupine. Prema tomu, može se dogoditi da Rusija uopće ne smije nadzirati nove članice NATO-a. Ako se proširenje u istočnu Europu nastavi, za Rusiju i ostale istočne države koje su potpisale sporazum taj će problem verifikacije biti sve veći. Rusija, prema tome, ne smije prihvatiti ne samo približavanje zapadnog saveza nego ni ograničiti svoja prava verifikacije u novim članicama NATO- a. To je nepomirljivo s duhom sporazuma o ograničavanju naoružanja. Osim toga, NATO-u bi u budućnosti mogle pristupiti države koje, poput Austrije ili Slovenije, nisu bile vezane nikakvim ograničenjem naoružanja. NATO bi tada imao tri vrste članica: one koje ne trebaju poštovati nikakve obveze nadzora naoružanja; one koje podliježu zapadnom standardu nadzora naoružanja, i one koje podliježu istočnom. Zašto bi Rusija prihvaćala to stalno pogoršanje svojega sigurnosno-političkog položaja? Time bi se političko-psihološki potvrdila paranoja ruske elite glede proširenja NATO-a. Rusija bi umjesto toga mogla, upozoravajući na štete koje za nju time nastaju, tražiti 'izvanrednu konferenciju' i najaviti svoje odstupanje od sporazuma ili njegovih dijelova. U Rusiji, a osobito u Dumi i u oružanim snagama, mrski sporazum o bokovima prava je prilika da restriktivna ograničenja u istočnoj i srednjoj Europi i dalje ostanu na snazi. Time bi na bokovima konvencionalni nadzor oružja bio mrtav. Treba dvojiti je li to u sigurnosno-političkom interesu bočnih država. Sklonost ruskih stratega da prijeđu na rusku vojnu doktrinu prvog udara nuklearnim oružjem, kako bi prikrili svoju slabost u konvencionalnom naoružanju, bila bi pojačana. Taktičko bi nuklearno oružje za europsku sigurnost opet dobilo na značenju, a time bi najprije bile pogođene nove članice NATO-a. Time uvedena erozija sporazuma o ograničavanju konvencionalnog naoružanja, za koju nije odgovorna samo Rusija, imala bi posljedice i na drugim poljima nadzora naoružanja. Ako se do tada ne ratificira sporazum Start II, ni on - kao ni ostali neratificirani sporazumi o nadzoru naoružanja - ne bi više imali nikakvog izgleda na pristanak Dume. Buduća politika nadzora naoružanja u Europi i izvan nje bila bi izložena teškim opterećenjima. Negativne posljedice neuspjeha sporazuma mogu se proširiti i na druga polja i pokvariti izgradnju vojne i vojno-industrijske suradnje s Rusijom koja je tek započela. I po rangu visoka politička radna skupina NATO-a (HLTF) koja za sada još koordinira politiku nadzora naoružanja zapadnoga saveza, izgubila bi značenje. Što se može poduzeti? Ako napredak u politici nadzora naoružanja više nije moguć zbog strategijske rasprave unutar Atlantskog saveza, otvorila bi se mogućnost za pregovore u Beču. Poslije pristanka američkog Senata na proširenje NATO-a, povećao bi se manevarski prostor za politiku nadzora naoružanja triju novih država NATO-a. Njemačka i zapadnoeuropska politika nadzora konvencionalnog naoružanja trebala bi baš tamo promicati prijedloge koji podupiru nezavisnost i sigurnost istočne i srednje Europe. Osim toga, trebalo bi pojačati gospodarsku, vojnu i vojno- industrijsku suradnju s istočnoeuropskim zemljama i Rusijom, poglavito stoga što bi to relativiziralo kritiku ruskih oružanih snaga i Dume te poboljšalo izglede za pronalaženje zajedničkog europskog stava. Time bi barem europske države koje su sporazum potpisale međusobno promicale prilagodbu sporazuma o ograničavanju konvencionalnog naoružanja sve dok američke oružane snagem, po svršetku rasprave o strategiji, možda opet ne postanu otvorenije za multilateralne sigurnosne aranžmane. Neovisno o tomu, i politička bi vodstva saveza trebala obratiti pozornost na zastoj u pregovorima. Čini se ipak da su zainteresirana za temeljno izjednačavanje interesa između Rusije i NATO-a, ali da nadzoru naoružanja ne posvećuju dovoljnu pozornost. Ako na zastoj obrate pozornost tek sljedeće godine, malo prije sastanka NATO-a na vrhu, moglo bi biti kasno za dogovor. Ako naprotiv, uspiju već sada postići važne kompromise i prilagodbu sporazuma o ograničavanju konvencionalnog naoružanja barem djelomično zaštite od posljedica zapadne rasprave o strategiji, izgledi na uspjeh bili bi povoljniji" - zaključuje Hans-Joachim Schmidt, suradnik Heske zaklade za istraživanje mira i sukoba iz Frankfurta na Majni. 150102 MET jun 98